Cir_Liguria_19_11_97_10 Circolare Liguria 19 novembre 1997, n. 10 Legge urbanistica regionale 4.9.1997, n. 36. Puntualizzazione delle prime istruzioni di cui a nota circolare n. 105068 del 23.09.1997 relative al regime transitorio 1. Premessa Si fa seguito alla circolare di cui a nota regionale n. 105068 in data 23.9.1997 recante "Prime istruzioni per l'applicazione della Legge urbanistica regionale 4.9.1997 n. 36" (La circolare è stata pubblicata sul BUR n. 43, parte II, in data 22.10.1997, con il numero 9.) per puntualizzarne alcune parti relative al regime operante nel periodo transitorio, corrispondendo così a diverse richieste di chiarimenti ed all'esigenza di partecipare le relative risposte a tutti i destinatari della circolare stessa. Ci si riferisce in particolare: all'applicabilità delle norme della Legge urbanistica regionale n. 36/1997 (LUR) in tema di Programmi Attuativi ai sensi del combinato disposto dei relativi articoli 55 e 84, commi 3 e 4, ed alla conseguente sopravvivenza o meno, anche nel periodo transitorio, dell’articolo 13 della Legge 28.1.1977 n. 10 e delle leggi regionali emanate in sua applicazione (L.R. n. 16/1978 come modificata con L.R. n. 17/1993.); alla portata dell’articolo 85, comma 1, lettera b), che dispone il trasferimento alle Province delle funzioni regionali di approvazione degli strumenti urbanistici ivi indicati, in rapporto alle seguenti particolari fattispecie: strumenti urbanistici attuativi ricadenti in ambiti di interesse regionale in "contestuale" variante a vigenti strumenti urbanistici generali di Comuni che abbiano nel frattempo adottato la relativa variante integrale; varianti agli strumenti urbanistici generali di "esclusivo interesse locale" o "contestuali" ad uno strumento urbanistico attuativo, che comportino variante al Piano territoriale di coordinamento paesistico (PTCP) ai sensi dell’articolo 4 della legge regionale 6/1991; varianti agli strumenti urbanistici generali volte a definire la disciplina urbanistico- edilizia delle strutture ricettive in collegamento al programma turistico di cui agli articoli 18 bis della L.R. n. 11/1982 e s.m. e 15 della L.R. n. 7/1993 e s.m.; varianti agli strumenti urbanistici generali di "esclusivo interesse locale" o "contestuali" ad uno strumento urbanistico attuativo nonché strumenti urbanistici attuativi ricadenti negli ambiti di interesse regionale, che a suo tempo siano stati rinviati dalla Regione al Comune perché proceda alla loro rielaborazione. 2. Norme applicabili in materia di programmi pluriennali di attuazione (ppa) nel periodo di operatività della legislazione previgente alla LUR A pag. 30 delle circolare regionale cui si fa seguito si dava espressamente atto che, per effetto dell’articolo 84, comma 3, della LUR 36/1997, risultavano immediatamente applicabili, sia pure con gli opportuni adattamenti, le relative disposizioni in tema di Programmi Attuativi, con conseguente sostituzione ad effetto immediato dell’articolo 13 della Legge 10/1977 contenente la disciplina del cosiddetto programma pluriennale di attuazione (ppa). Peraltro, avuto riguardo al puntuale disposto di cui al comma 4 del medesimo articolo 84, è da precisare che quanto sopra non vale nei confronti dei Comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti, atteso che essi, per la espressa disposizione della LUR ora richiamata, sono le uniche Amministrazioni che continuano ad essere tenute -fino al momento in cui saranno dotate di Piano Urbanistico Comunale (PUC) - ad osservare le previgenti norme statali e regionali in materia, fatta salva la loro facoltà di dotarsi fin da subito del Programma Attuativo in alternativa al tradizionale ppa, in virtù del disposto dello stesso articolo 84, comma 3, lettera b). Cioè; comporta che, in tali Comuni, l’articolo 13 della legge 10/1977 e le sopracitate Leggi Regionali emanate in sua applicazione non sono state sostituite od abrogate a far data dal 1/10/1997, ma cesseranno di operare soltanto allorché le relative Amministrazioni si siano dotate del Programma Attuativo o del rispettivo PUC previsto dalla LUR, una volta che questo sia stato formato, o dello strumento urbanistico generale attualmente vigente, se e quando intendano avvalersi della facoltà di cui all’ora richiamato comma 3, lettera b), dell’articolo 84. Riepilogando sul punto, si avrà la seguente situazione: con riferimento ai Comuni con popolazione non superiore a 20.000 abitanti - ancorché obbligati a norma della legislazione previgente alla formazione del ppa - a decorrere dal 1' ottobre 1997: essi non sono più obbligati a dotarsi di ppa, ferma restando la facoltà di procedere alla formazione del Programma Attuativo del loro PUC dal momento in cui ne saranno dotati ovvero, nelle more della sua formazione, di quello dello strumento urbanistico generale oggi vigente, in applicazione di quanto stabilito dal più volte richiamato articolo 84, comma 3, lettera b); nei loro territori gli interventi ammissibili in mancanza del ppa non incontrano più i limiti stabiliti dalla legislazione regionale previgente in materia e, segnatamente, dall’articolo 13, ultimo comma, della L.R. 16/1978 come modificato dall’articolo 8 della l.R. 17/1993; i Comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti: continuano ad essere tenuti all’osservanza delle disposizioni di cui all’articolo 13 della Legge 10/1978 ed alla L.R. n. 16/1978 e s.m. - con particolare riguardo a quelle in tema di obbligatoria formazione del ppa del vigente strumento urbanistico generale e di interventi ammissibili in sua mancanza - fino a quando la civica Amministrazione non si sia dotata di ppa ai sensi della normativa, sostanziale e procedimentale, previgente in materia ovvero di Programma Attuativo ex articolo 55 della LUR, sia pure riferito, per quanto possibile, all’attuale Piano Regolatore Generale, in virtù della facoltà anche ad essa conferita dal ridetto articolo 84, comma 3, lettera b); in altri termini - come si è detto - nei confronti dei Comuni in parola l’articolo 13 della Legge 10/1977 e le leggi regionali emanate in sua applicazione non hanno cessato di operare dal 1.10.1997, in quanto ci è si verificherà soltanto quando essi avranno proceduto alla formazione di un Programma Attuativo sebbene rapportato al vigente strumento urbanistico generale anziché al PUC. 3. Portata del trasferimento alle Province delle funzioni regionali di approvazione degli strumenti urbanistici di cui all'articolo 85, comma 1, lettera b), n. 1), 2) e 3). 3.1 Nella ridetta circolare n. 105068/1997 (cfr. pag. 31, n. 1, lettera a) si è già espresso l'avviso che l'approvazione delle varianti agli strumenti urbanistici generali "contestuali" a strumenti urbanistici attuativi - che, in quanto anticipative di indicazioni contenute in nuovi strumenti urbanistici generali in itinere, si configurino quali relativi "stralci" - continuerà a competere alla Regione per evidenti motivi di assorbente connessione delle pertinenti determinazioni, in quanto fondata sull’esigenza di coerenziarle. Orbene, l'applicazione del suddetto principio richiede le seguenti ulteriori precisazioni in rapporto alle situazioni che in concreto possono venire a determinarsi. La regola del mantenimento in capo alla Regione della funzione approvativa di che trattasi vale anche con riferimento agli strumenti urbanistici attuativi già ricadenti negli ambiti di interesse regionale (o in essi ricompresi successivamente ai sensi della L.R. n. 29/1985) che siano stati adottati "contestualmente" a dette varianti allo strumento urbanistico generale, in considerazione della inscindibilità delle pertinenti valutazioni con quelle spettanti alla Regione sulla relativa variante integrale nel frattempo eventualmente adottata dalla civica Amministrazione, avuto riguardo alla rilevanza urbanistica dell'ambito sottesa alla sua qualificazione di interesse regionale. Cioè significa che, qualora un Comune abbia assunto o possa ancora assumere entro il 1' aprile 1998 - in quanto a ci è legittimato dall’articolo 81, comma 1, lettera b), nn. 1), 2) e 3) della LUR - l'iniziativa di formare un nuovo strumento urbanistico generale, non potrà non rimettere all'Amministrazione competente ad approvare detto piano tutti quegli atti urbanistici che, in sostanza, ne rappresentino l'effettiva anticipazione, in base alla considerazione che non corrisponderebbe ad un principio di corretto esercizio delle funzioni in materia demandare alle Province l'assunzione di determinazioni suscettibili di pregiudicare quelle di portata più generale riservate invece alla Regione.In altri termini, le ragioni addotte per affermare, in questi casi, la permanenza in capo all’Amministrazione regionale della funzione approvativa delle varianti "contestuali" ad uno strumento urbanistico attuativo, inducono a sostenere che spetti ad essa anche la pronuncia su quest’ultimo allorché ricada in un ambito di interesse regionale, con conseguente rilascio della relativa autorizzazione di massima di cui all'articolo 7 della L.R. n. 24/1987, se ricompreso in zona vincolata ex lege 1497/1939 e s.m. Quanto sopra indicato vale pure nel caso in cui una variante allo strumento urbanistico generale adottata "contestualmente" ad uno strumento urbanistico attuativo ricadente in un ambito di interesse regionale risulti classificabile, ai sensi dell'articolo 2 della L.R. n. 9/1983, di "esclusivo interesse locale", atteso che in tale ipotesi è la connotazione dell'ambito che assume valore determinante ai fini dell’individuazione dell’Ente competente ad assumere le complessive determinazioni al riguardo. Il ridetto principio di attrazione nella competenza regionale delle funzioni in precedenza specificate, per sua natura, non pu è non essere applicato estensivamente, nel senso che lo stesso trova applicazione non solo nel caso in cui un Comune, dopo avere adottato la variante integrale al proprio strumento urbanistico generale vigente, dia corso anche ad un procedimento di formazione di una variante ad esso che sia "contestuale" ad uno strumento urbanistico attuativo (ricompreso o meno in un ambito di interesse regionale), ma pure nel caso inverso e cioè quando il procedimento da ultimo indicato sia stato attivato prima della adozione della variante integrale: infatti cioè che in tale fattispecie rileva non è il rapporto temporale intercorrente tra le due iniziative ma quello logico-funzionale, posto che ogni qual volta una variante ad uno strumento urbanistico generale si configuri come parte di un più generale processo pianificatorio rappresentato dalla variante integrale allo stesso, quest’ultima finisce con l'assorbire tutte le concorrenti iniziative parziali che perciò devono rapportarsi ad essa indipendentemente dal fatto che siano anteriori o posteriori. Di qui la necessità di correlare i pertinenti procedimenti urbanistici non solo nella sede comunale di loro attivazione, ma anche in quella di emanazione del rispettivo atto conclusivo di approvazione del piano, onde evitare la distorsione che si potrebbe verificare qualora l'Autorità che è chiamata a provvedere sull'atto generale si trovasse condizionata nell’adozione dei provvedimenti di sua spettanza dalle determinazioni medio tempore assunte sull’atto parziale da un'altra Amministrazione. Pertanto il Comune, laddove adotti il nuovo strumento urbanistico generale dopo la trasmissione alla Provincia di uno strumento urbanistico attuativo in contestuale variante allo strumento urbanistico generale vigente, dovrà darsi carico di comunicare l'intervenuta adozione di tale variante integrale all'Amministrazione provinciale, la quale si atterrà alle regole sopra specificate rimettendo, se del caso, gli atti alla Regione per competenza. Si ritiene peraltro che il principio di connessione per attrazione di cui alla precedente lettera a) non operi nei confronti tanto delle varianti agli strumenti urbanistici generali "di esclusivo interesse locale" adottate contestualmente a strumenti urbanistici attuativi non ricadenti in ambiti di interesse regionale, quanto di tutte le altre varianti di questo tipo, atteso che esse - avuto riguardo alla loro diversa rilevanza in ragione del rispettivo possibile contenuto - si appalesano tali da indurre alla conclusione che, pur risultando anticipatrici di previsioni di nuovi strumenti urbanistici generali in itinere, l'approvazione delle stesse non pregiudichi le determinazioni da assumersi in sede di approvazione del nuovo strumento urbanistico generale e resti, quindi, di competenza provinciale a norma dell’articolo 85, comma 1, lettera b), n. 1 della LUR unitamente al rilascio della pertinente autorizzazione di massima ai sensi della precedente lettera a). In considerazione dell’evidente complessità della materia si rende opportuno fornirne un quadro riepilogativo come da tabella seguente: a. quadro riepilogativo come da tabella seguente: Ente competente Strumenti urbanistici attuativi (SUA) in variante a strumento urbanistico generale (SUG) che costituisca anticipazione di nuovo strumento urbanistico generale in itinere ad approvare la variante allo SUG a rilasciare l’autorizzazione di massima ex L.R. n. 24/1987, se interessante aree vincolate ex lege 1497/1939 ad approvare lo SUA ad esperire il controllo di cui all’articolo 4 L.R. n. 24/1987 SUA ricadenti in ambito di interesse regionale in variante contestuale allo SUG, che non sia qualificabile di esclusivo interesse locale Regione Regione Regione -- SUA ricadenti in ambito di interesse regionale in contestuale variante allo SUG che sia qualificabile di esclusivo interesse locale Regione Regione Regione -- SUA non ricadenti in ambito di interesse regionale in contestuale variante allo SUG che non sia qualificabile di esclusivo interesse locale Regione Province -- Province SUA non ricadenti in ambito di interesse regionale in contestuale variante allo SUG che sia qualificabile di esclusivo interesse locale Province Province -- Province b. Con riferimento a questa ipotesi, va da sé che, comunque, laddove la Regione abbia indicato modifiche di ufficio al nuovo strumento urbanistico generale in itinere tali da mettere in discussione la realizzabilità degli interventi previsti dalla variante al vigente strumento urbanistico generale di che trattasi, l'efficacia dell'atto di approvazione di quest'ultima è comunque subordinata all'esito finale del procedimento formativo del nuovo strumento urbanistico generale (Il che, del resto, vale anche con riferimento a strumenti urbanistici attuativi - ricadenti o meno negli ambiti di interesse regionale - che risultino conformi al vigente strumento urbanistico generale o in "connessa" variante ad esso ai sensi dell’articolo 8 della l.r. 24/1987 e s.m), stante l’obbligatorietà, a termini dell’articolo 7 della L.R. n. 4/1975, dell’applicazione delle misure di salvaguardia delle ridette modifiche d’ufficio nei confronti dei conseguenti titoli abilitativi di concessione o autorizzazione edilizia. c. Le indicazioni di cui sopra, in quanto applicabili, operano anche nei confronti degli Accordi di programma e delle Conferenze di servizi che comportino l'approvazione di varianti agli strumenti urbanistici generali riconducibili alle fattispecie analiticamente indicate alle precedenti lettere. 3.2. Analogo problema interpretativo si pone con riferimento al disposto di cui al comma 2, lettera b) del medesimo articolo 85 della LUR laddove impone alla Provincia di acquisire - prima della emanazione degli atti di sua competenza nei confronti di varianti agli strumenti urbanistici generali "di esclusivo interesse locale" o "contestuali" ad uno strumento urbanistico attuativo che comportino variante al PTCP, a norma dell’articolo 4 della L.R. n. 6/1991- il nulla-osta di cui al precedente articolo 72, comma 4. Tale disposizione, infatti, fa sorgere il dubbio che spetti alla Provincia approvare le ridette varianti agli strumenti urbanistici generali ancorché si pongano in variante al PTCP, mentre per contro ci è parrebbe escluso da quanto stabilito dal medesimo articolo 85, sub comma 1, lettera b) n. 1 ultima parte, dove viene espressamente delimitata la sfera delle attribuzioni provinciali in materia di approvazione delle varianti agli strumenti urbanistici generali di "esclusivo interesse locale" o "contestuali" a strumenti urbanistici attuativi proprio ai casi in cui esse non comportino variante al PTCP. In altre parole questa Amministrazione è dell’avviso che, a fronte della innegabile contraddittorietà tra il disposto di cui al comma 2, lettera b) e quello di cui al comma 1, lettera b), n. 1 ultima parte, del ridetto articolo 85, debba prevalere quest'ultimo non solo e non tanto per la ragione di carattere ermeneutico che esso, in quanto attributivo alle Province di parte delle competenze proprie della Regione in materia, non è suscettibile di interpretazione estensiva od analogica, ma soprattutto per la considerazione di natura sostanziale che, diversamente opinando, si addiverrebbe ad una assurda duplicazione di valutazioni del medesimo atto. Il ritenere infatti che rientri nei compiti della Provincia l'approvazione di siffatte varianti - sia pure previa acquisizione del nulla-osta regionale riferito alla variante al PTCP che esse implichino - si risolverebbe, da un lato, in un reciproco condizionamento delle determinazioni regionali e di quelle provinciali e, dall’altro, in un ingiustificato allungamento dei tempi di definizione del pertinente procedimento, con conseguente palese diseconomia amministrativa lesiva dei principi di buon andamento della pubblica Amministrazione oggi sanciti anche dalla legge 241/1990: di qui l'esigenza di adottare una soluzione procedimentale che, a fronte della oggettiva inscindibilità dell'atto di adozione della variante allo strumento urbanistico generale da quello di richiesta di modifica del PTCP, assicuri l'unificazione delle rispettive valutazioni, come del resto prevede l’articolo 4 della l.r. 6/1991 che, partendo dal presupposto di siffatta inscindibilità dei due atti, li sottopone ad un unico giudizio di ammissibilità e di merito demandato all’Amministrazione regionale, rientrando nelle sue esclusive attribuzioni procedere o meno alla variazione del PTCP. Ne consegue dunque che, nei casi in cui una variante allo strumento urbanistico generale "di esclusivo interesse locale" o "contestuale" ad uno strumento urbanistico attuativo comporti variante al PTCP, la competenza ad approvarla resta in capo alla Regione: e ci è in forza sia dell’argomento letterale fondato sull'espressa eccezione prevista dal ridetto comma 1, lettera b), n. 1 ultima parte, dell’articolo 85, sia dell’argomento logico della prevalenza del PTCP rispetto allo strumento urbanistico generale del Comune, dovendosi perci è attribuire ad un mero errore materiale l’inserimento, sub comma 2, di una disposizione, quale è la lettera b), che attiene bensì ad una fase transitoria, ma ancora regolata dalla L.R. n. 6/1991, che opererà fino a quando il Comune non dia corso alla formazione del PUC, con conseguente applicabilità dell’articolo 72 della LUR solo da quel momento. Analoghe considerazioni, in quanto fondate sulle medesime considerazioni logiche e funzionali, valgono con riferimento anche ad altri piani di livello sovracomunale quali sono, ad esempio, il Piano dell'Ente Monte di Portofino di cui alla Legge n. 1251/1935 e s.m. tuttora vigente e gli altri PTC approvati ex lege L.R. n. 39/1984. 3.3. Una terza categoria di strumenti urbanistici sui quali compete sempre alla Regione provvedere, a prescindere dalle nuove attribuzioni provinciali a termini dell’articolo 85 della LUR, è quella delle varianti agli strumenti urbanistici generali che, in quanto volte a definire la disciplina urbanistico-edilizia della strutture ricettive in collegamento al programma turistico di cui all’articolo 18 bis della L.R. n. 11/1982 e s.m. ed all’articolo 15 della l.r. n. 7/1993 e s.m., siano da approvare unitamente al programma stesso. Anche qui, infatti, si ritiene che valga la regola della attrazione per connessione ad una funzione riservata all’Amministrazione regionale quale è quella dell’approvazione del ridetto programma turistico per espressa disposizione dell’articolo 15, comma 4 bis, della L.R. n. 7/1993, come modificato dall’articolo 2 della L.R. n. 62/1993, di talché in questi casi spetterà alla Regione e non già alla Provincia pronunciarsi sulle relative varianti agli strumenti urbanistici generali, benché di esclusivo interesse locale e, perci è, riconducibili alle categorie indicate dal più volte menzionato articolo 85, comma 1, lettera b), n. 1) della LUR. 3.4. Ad opposta soluzione si è dell’avviso che si debba pervenire invece con riferimento alla questione relativa alla competenza ad approvare sia le varianti agli strumenti urbanistici generali di cui all’ora citato articolo 85, comma 1, lettera b) n. 1, sia gli strumenti urbanistici attuativi di cui al successivo n. 2, nel caso in cui gli stessi siano stati o vengano riadottati dal Comune a seguito di rinvio disposto dalla Regione allorché rientrava ancora nelle sue attribuzioni pronunciarsi in merito ad essi. Infatti è pur vero che detti rinvii, se intesi formalmente si configurano come provvedimenti interlocutori di talché, essendo stati i pertinenti atti comunali qui trasmessi prima dell'entrata in vigore della LUR, competerebbe ancora alla Regione dare ulteriore corso ai relativi procedimenti, ma è anche vero che, nella sostanza, tali provvedimenti hanno il valore di una vera e propria restituzione degli atti alla civica Amministrazione perché proceda alla loro rielaborazione sulla base delle precise indicazioni in questo senso ivi contenute. Pertanto sembra corretto sostenere che, ove il Comune abbia provveduto o intenda provvedere dopo il 30/9/1997, alla trasmissione degli atti relativi agli strumenti urbanistici di cui all’articolo 85, comma 1, lettera b) dopo averli debitamente rielaborati a seguito di siffatti rinvii, per Amministrazione competente debba intendersi la Provincia e non già la Regione benché sia stata quest'ultima a disporre, a suo tempo, la restituzione di soluzioni precedentemente adottate al riguardo. Ciò non toglie che le Province, nell'assumere nei casi in parola i provvedimenti di loro spettanza, debbano attenersi strettamente alle precedenti determinazioni regionali, in virtù dei principi applicabili in tema di successione degli Enti pubblici nell'esercizio di una data funzione amministrativa, che sono volti ad assicurare - in una fase di transizione come é quella di che trattasi - la debita continuità dei rapporti giuridici pendenti, evitando così diseconomie progettuali e procedimentali: in altre parole in tali fattispecie le Province, in quanto subentrate alla Regione nelle relative attribuzioni, devono farsi carico di quanto già indicato da quest'ultima al Comune nel corso delle pregresse fasi procedimentali, in modo da garantire la coerenza dell’azione amministrativa nel suo complesso e da tutelare l’affidamento che l’atto di rinvio a suo tempo emanato ha creato in capo alla civica Amministrazione destinataria dello stesso. A questi fini ed effetti la competente Struttura regionale invierà nuovamente alle Province copia dei provvedimenti di rinvio fino ad oggi emanati e per i quali il Comune non abbia trasmesso alla Regione gli atti debitamente rielaborati entro il 30/9/1997, affinché, in caso di successiva riattivazione della relativa procedura, l’autorità provinciale in oggi competente abbia aggiornata contezza delle determinazioni già assunte al riguardo, in quanto vincolata ad attenersi ad esse in virtù dei sopra ricordati principi di continuità e di coerenza dell'azione amministrativa (Si coglie l’occasione per rappresentare ai Comuni la necessità - qualora adottino varianti a strumenti urbanistici attuativi ricadenti negli ambiti di interesse regionale la cui approvazione competa in oggi alle Province a norma della LUR - di trasmettere alla relativa Amministrazione i pertinenti atti corredati della documentazione costitutiva del piano particolareggiato originariamente approvato dalla Regione per consentire anche in quella sede l’esatta comprensione della portata e del significato della variante adottata mediante loro debito raffronto, evitando così la richiesta a quest’ultima di atti di cui non si potrebbe privare in quanto, da un lato, disponibili soltanto in originale costituente documentazione ufficiale del proprio archivio dei provvedimenti emanati e perciò ad essa imputabile ad ogni effetto e, dall’altro, non agevolmente riproducibili soprattutto nella loro componente cartografica). Per converso non rientrano nel novero di siffatti rinvii gli atti interlocutori non solo nella forma ma anche nella sostanza, intendendosi per tali quelli di sola richiesta di integrazione della documentazione a suo tempo prodotta, poiché in queste ipotesi, non dovendo gli atti di adozione e di trasmissione del piano essere rinnovati ma solo integrati, agli effetti dell’applicazione di quanto stabilito dall’articolo 85, comma 1, lettera a) n. 6) continua a far fede la data di prima trasmissione degli atti stessi alla Regione che, per essere anteriore al 1' ottobre 1997, lascia in capo ad essa il potere di provvedere in merito.