Min_Interni_8_3_97_15
DIREZIONE GENERALE PER L’AMMINISTRAZIONE GENERALE 
E PER GLI AFFARI DEL PERSONALE
Ufficio studi per l’amministrazione generale e per
gli affari legislativi

circolare n.15
Prot. n. M/4112/15 Roma, 8 marzo 1997
OGGETTO: Decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (nuovo Codice della strada). Art. 211. Sanzione amministrativa accessoria dell'obbligo di ripristino dei luoghi e di rimozione di opere abusive.
Alcune Prefetture hanno posto quesiti in ordine alle modalità di applicazione delle disposizioni del nuovo codice della strada che prevedono la demolizione delle costruzioni realizzate in violazione delle norme sulle distanze dalle strade o dalle autostrade.
Sulle questioni sollevate è stato acquisito il parere dell'Avvocatura Generale dello Stato, che le ha previamente sottoposte al Comitato consultivo di cui all'art. 25 della legge 3 aprile 1979, n. 103.
Pertanto, si indica la soluzione che, su ciascuna questione, è stata ritenuta correttamente praticabile dalla suddetta Avvocatura.
A) Applicabilità delle disposizioni recate dall'art. 211 del nuovo codice della strada alle fattispecie non definite alla data della sua entrata in vigore
Ai sensi del R.D. 8 dicembre 1933 n. 1740, l'ordine di demolizione delle costruzioni abusive o pericolose per l'incolumità pubblica spettava al Prefetto o al Sindaco, a seconda che si trattasse di strade poste fuori o all'interno del centro abitato (artt. 16 e 20).
Con il nuovo codice della strada, nel caso in cui dalla violazione di una norma consegua la sanzione accessoria del ripristino o della rimozione, l'agente accertatore ne fa menzione nel verbale di contestazione, il quale costituisce titolo anche per l'applicazione della sanzione accessoria (art. 211, nel testo modificato dall'art. 111 D. Leg.vo 10 settembre 1993, n. 360).
Si è posto, pertanto, il problema delle violazioni accertate sotto la vecchia legislazione, per le quali non siano state ancora eseguite le relative demolizioni. In particolare, si è posto il problema se, per i procedimenti non ancora conclusi prima dell'entrata in vigore del nuovo codice, si debba procedere ad un nuovo accertamento e, quindi, elevare un nuovo verbale di contestazione ai sensi dell'art. 2OO c.d.s.
Al riguardo l'Avvocatura Generale ritiene che l'intervento della nuova normativa non abbia fatto venir meno la validità e l'efficacia degli accertamenti posti in essere nel vigore della disciplina anteriore.
Infatti, l'art. 238 del nuovo codice, nel dettare disposizioni transitorie in materia di applicazione delle sanzioni (penali e amministrative) previste dal Titolo VI, stabilisce che le disposizioni recate dal Capo I dello stesso Titolo (per quelle amministrative) si applichino a partire dal 1° gennaio 1993; ne consegue che per le infrazioni commesse anteriormente valgono le norme sostanziali e procedurali prima in vigore.
Il riferimento agli artt. 2 e 3 codice penale non è pertinente, in quanto per giurisprudenza costante, trattasi di disposizioni inapplicabili in materia di sanzioni amministrative (v. Cass. SS.UU. 29 gennaio 1994, n. 890; Cass. 20 luglio 1994, n. 6756).
B) Conseguenze che la estinzione della obbligazione principale nascente dalla commissione dell'illecito amministrativo (sanzione pecuniaria) determina nei riguardi della applicabilità della sanzione accessoria dell'obbligo di ripristino o della rimozione
L'Avvocatura dello Stato ritiene che l'assolvimento della sanzione principale mediante il pagamento della relativa somma, non fa venir meno l'obbligo di adempiere anche all'ordine di demolizione o di rimessa in pristino, che permane a carico del trasgressore fino al completo adempimento, con la conseguenza della sua eseguibilità d'ufficio, in danno del trasgressore.
C) Conseguenze del mutamento di proprietà (sul bene riguardo al quale è insorto l'obbligo del ripristino o della rimozione) verificatosi successivamente all'accertamento della violazione
Tanto nel caso di successione a titolo particolare, che in quello di successione "mortis causa", a giudizio dell'Avvocatura Generale, occorre pervenire alla conclusione che il mutamento del soggetto titolare del bene non fa venir meno gli obblighi della riduzione in pristino o della demolizione, stante che essi non hanno natura sanzionatoria (come nel caso della sanzione pecuniaria), bensì "riparatoria", essendo diretti alla eliminazione del permanere di uno stato di fatto in contrasto con norme giuridiche o di prevenzione.
Sul piano strettamente esegetico - secondo l'Avvocatura - può farsi ricorso, con riguardo alla fattispecie della successione a titolo particolare, al principio di cui all'art. 111 cod. proc. civ., secondo cui la sentenza pronunciata spiega sempre i suoi effetti contro l'avente causa.
Con riguardo alla ipotesi della successione a titolo universale, occorre considerare la non estensibilità, alla fattispecie della sanzione accessoria, del principio della estinzione, con la morte dell'autore, dell'obbligazione di pagamento a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria.
Rileva, infatti, l'Avvocatura che la norma del codice della strada che prevede tale intrasmissibilità agli eredi (l'art. 199, in analogia con gli artt. 150 e 151 cod. pen.) fa parte della Sezione I del Capo I del Titolo VI che riguarda gli illeciti amministrativi importanti sanzioni pecuniarie, mentre una analoga disposizione non è ripetuta nella Sezione II dello stesso Capo e Titolo, riguardante le sanzioni amministrative accessorie.
Tale diversità di disciplina trova logico fondamento nel fatto che, mentre nel caso della sanzione pecuniaria la morte incide sull'illecito facendolo venir meno a causa della personalità della responsabilità amministrativa, nel caso di costruzione abusiva l'illecito ha indiscutibilmente natura oggettiva, per cui permane indipendentemente dalla morte dell'autore.
E', infine, da notare che l'art. 210 del codice della strada, al comma 1, distingue tre tipi di sanzioni accessorie: quelle concernenti obblighi di compiere, sospendere o cessare una attività; quelle concernenti i veicoli e quelle riguardanti i documenti di circolazione e la patente.
Il successivo comma 4, anzichè limitarsi (come il precedente art. 199) a disporre l'intrasmissibilità (in ogni caso) della sanzione, stabilisce poi, in caso di morte del trasgressore, l'obbligo della restituzione del veicolo e dei documenti, con evidente riguardo esclusivo alle ipotesi seconda e terza contemplate dal comma 1. Tale precisazione sarebbe superflua se la morte del trasgressore estinguesse tutte le sanzioni accessorie, e quindi anche l'obbligazione di cui alla lettera a). E' possibile, quindi, ricavare da tale analisi un riscontro, di ordine sistematico, alla tesi della persistenza in capo agli eredi, dell'obbligo della riduzione in pristino o della demolizione. 
Oltretutto, una diversa linea applicativa comporterebbe l'effetto della permanenza di un'opera illecita e renderebbe vana la disposizione dell'art. 211, comma 4, che dà facoltà all'ente proprietario della strada di eseguire d'ufficio la eliminazione delle opere abusive.
D) Effetti della richiesta di sanatoria edilizia nei riguardi della sanzione accessoria dell'obbligo del ripristino o della rimozione
La mera richiesta di sanatoria edilizia non può spiegare alcuna efficacia sulla sanzione accessoria in argomento, anche per il fatto che gli artt. 32 (comma 3, lett. c) e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, non consentono incondizionatamente la sanatoria per le opere costituite in violazione a norme che impongono il vincolo della inedificabilità.
Tanto si è ritenuto opportuno portare a conoscenza delle SS.LL. per ogni utile orientamento nell'esercizio delle specifiche attribuzioni.
In relazione alla consistenza e alla rilevanza che gli illeciti in materia rivelano nelle rispettive province, le SS.LL. potranno valutare l'opportunità di assumere eventuali iniziative di sensibilizzazione e di raccordo nei riguardi delle amministrazioni interessate per una puntuale attuazione dei suggeriti indirizzi applicativi che, peraltro, manifestano profili di contiguità con le competenze generali del Prefetto in materia di demolizione di opere abusive.
Si resta in attesa di un cenno d'intesa.
IL DIRETTORE GENERALE
(Marino)