Cir_Interni_11_10_00_7
MINISTERO DELL'INTERNO
CIRCOLARE 11 ottobre 2000, n.7
Testo unico delle leggi nell'ordinamento degli enti locali. (GU n. 247 del 21-10-2000)
Nella Gazzetta Ufficiale del 28 settembre 2000, n. 162/L è stato pubblicato il decreto legislativo del 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, emanato in attuazione della delega conferita al Governo dall'art. 31 della legge 3 agosto 1999, n. 265.
La norma citata stabilisce le caratteristiche del testo unico sia dal punto di vista procedimentale che da quello contenutistico.
L'iter legislativo è quello proprio di ciascun decreto delegato di cui vengono indicati, in applicazione dell'art. 76 della Costituzione, i principi e criteri direttivi, tra cui - premesso che il coordinamento è già di per sè un criterio direttivo - merita in particolare segnalare la verifica di vigenza delle norme da far confluire nel testo unico, nonché l'arco temporale per l'esercizio della delega (un anno dall'entrata in vigore della legge n. 265/1999, ossia il 21 agosto 2000) e la materia su cui incide ("ordinamento dei comuni e delle province e loro forme associative").
In particolare, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'interno, ha proceduto, nella seduta del 20 aprile 2000, ad una prima, preliminare deliberazione e, dopo aver conseguito il parere del Consiglio di Stato, della Conferenza Stato-Città, della Conferenza unificata e delle competenti commissioni parlamentari, con una successiva deliberazione nella seduta del 4 agosto 2000 ha formalmente adottato lo schema di decreto presidenziale per l'emanazione del provvedimento definitivo.
Il comma 2 dell'art. 31 della legge n. 265/1999 delinea partitamente i contenuti del testo unico.
In realtà, come sopra notato, già il comma 1 reca un preciso riferimento in tal senso ("ordinamento dei comuni ecc."); da questa prima, basilare indicazione si passa ad un'elencazione dettagliata, ancorchè non esaustiva, delle varie parti in cui la vasta e complessa materia relativa agli enti locali può essere suddivisa ("ordinamento in senso proprio e struttura istituzionale, sistema elettorale, ivi comprese l'ineleggibilità e l'incompatibilità, stato giuridico degli amministratori, sistema finanziario e contabile, controlli, norme fondamentali in materia di personale, ivi compresi i segretari comunali").
Nel comma 3, infine, il legislatore delegante si mostra propenso ad agevolare il compito della ricerca e del coordinamento normativo con l'indicazione di una serie di leggi ordinate cronologicamente (dal testo unico n. 383 del 1934 alla legge n. 127 del 1997, oltrechè la stessa legge n. 265/1999), di cui implicitamente conferma, almeno per singole disposizioni, la vigenza, senza ovviamente escludere la rilevanza di ulteriori fonti legislative al fine di un monitoraggio tendenzialmente completo del campo d'indagine.
Per la realizzazione di questa impegnativa opera, è stata istituita presso la Direzione generale dell'amministrazione civile di questo Ministero una apposita commissione presieduta dal prof.
Augusto Barbera, della quale sono stati chiamati a far parte componenti particolarmente qualificati (docenti universitari, magistrati amministrativi, esperti), nonché da un qualificato gruppo redigente formato da funzionari del Ministero dell'interno.
Il lavoro svolto dalla commissione è stato veramente eccellente, sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo.
Si è riusciti a portare dentro il testo unico l'idea di una amministrazione pubblica locale che cambia, che si rinnova, valorizzando, al contempo, il patrimonio di esperienze e risorse che in questi anni si sono formate.
Uno degli obbiettivi prioritari perseguiti dalla commissione è stato quello di introdurre, là dove possibile, dove una semplificazione del linguaggio giuridico utilizzato, al fine di raccordare in un compendio organico le svariate disposizioni succedutesi nel tempo e in testi legislativi diversi, evitando rinvii continui a leggi che con la fine del secolo hanno compiuto più di sessant'anni.
In tal modo si è inteso realizzare, attraverso il testo unico, un vero e proprio "codice per le autonomie locali", da mettere a disposizione degli operatori e degli stessi amministratori.
Sulla base delle svolte premesse - e, quindi, nella consapevolezza di dover procedere ad una raccolta di norme destinate a produrre effetti con valenza anche innovativa dell'ordinamento - l'approccio metodologico prescelto è consistito in un percorso articolato in due fasi: la ricognizione a tutto campo del vasto ambito normativo da indagare e il successivo, coordinato assemblaggio dei risultati della ricerca, ossia delle norme destinate ad essere trasfuse nella nuova fonte normativa.
Nella fase di raccolta delle norme il criterio seguito ha inteso utilizzare e valorizzare la concreta prassi amministrativa, suddividendo, in linea di massima, il campo d'indagine secondo l'impianto della legge fondamentale in materia di autonomie locali (legge n. 142/1990). L'attività ricognitiva è consistita nello scandagliare un numero invero imponente di disposizioni normative, risultanti complessivamente circa settecento.
Pur avendo deliberatamente optato per il criterio dell'approssimazione per eccesso, è emerso sin da questa prima fase della ricerca il problema del dimensionamento dell'emanando compendio normativo alle esigenze di funzionalità tipiche dei testi unici.
Nel dare avvio alla seconda fase della ricerca, è stata perciò affrontata una preliminare questione di fondo, costituita dalla scelta tra le due possibili opzioni circa l'impianto del nuovo compendio normativo: la compilazione di un testo unico omnicomprensivo, ossia di una raccolta normativa potenzialmente idonea a contenere tutte le disposizioni interessanti gli enti locali, e quella di un testo unico atteggiantesi come legge generale, dotata di una propria sistematicità, che contenga l'apparato normativo fondamentale relativo alle varie parti dell'ordinamento.
Evidenti ragioni di funzionalità hanno indotto a privilegiare la seconda opzione individuando la normativa di riferimento - come intelaiatura del futuro testo unico - nella legge n. 142 del 1990, come modificata ed integrata dai successivi interventi del legislatore che, succedutisi nell'arco di un decennio, sono culminati nell'ampia novellazione effettuata con la recente legge n. 265 del 1999.
Operata tale scelta preliminare, sono state definite le linee-guida seguite nella costruzione dell'articolato.
In particolare, esse sono:
con riferimento alle disposizioni di cui all'art. 3, comma 1, della legge n. 265 del 1999, sono state inserite nel testo unico solo le disposizioni legislative vigenti (sia formali che sostanziali) in materia di ordinamento dei comuni e delle province e loro forme associative, escludendo quindi le disposizioni normative contenute in regolamenti, ancorchè autorizzati ai sensi dell'art. 17, comma 2 legge n. 400 del 1988;
nella redazione del testo si è tenuto conto delle sentenze della Corte costituzionale abrogative ed additive, che hanno influito sul contenuto delle disposizioni raccolte; mentre gli orientamenti della giurisprudenza ordinaria e amministrativa, che si riferiscono ad aspetti particolarmente problematici emersi in sede di applicazione della normativa in discorso, sono stati recepiti soltanto nei casi in cui tali orientamenti siano entrati in modo indiscutibile nella prassi degli uffici;
nella stesura del dettato normativo, pur rispettando il dato testuale delle norme inserite nella nuova disposizione del testo unico, è stato modificato il tenore letterale delle norme stesse ogni qualvolta che ciò è apparso necessario per conferire leggibilità e maggiore chiarezza all'enunciato della legge.
L'attività di redazione ha evidenziato svariate problematiche di carattere generale e di carattere particolare. I problemi di massima, meritevoli di particolare segnalazione, attengono ai seguenti aspetti:
funzioni degli enti locali: è stato deciso di non inserire nel testo unico la normativa riguardante le funzioni degli enti locali, e ciò sia in relazione al tenore letterale della norma di delega, che non opera alcun testuale riferimento in tal senso, sia per ragioni di opportunità, riconducibili a quanto innanzi precisato circa la finalità di stilare un testo unico concepito come legge generale, e non come raccolta omnicomprensiva;
servizi pubblici locali: la materia ha evidenziato, anzitutto, l'esigenza di verificare l'abrogazione implicita delle norme contenute nel testo unico n. 2578 del 1925 alla luce della legge n. 142 del 1990; si tratta di norme ispirate a scelte di politica legislativa del tutto divergenti - in particolare per il rilievo conferito dalla legge del 1990 alla potestà statutaria autoorganizzatoria degli enti locali - e quindi incompatibili. Un ulteriore aspetto problematico è costituito dalla circostanza che l'intera materia dei servizi pubblici è attualmente in corso di modifica in sede parlamentare;
sistema elettorale: in linea con le caratteristiche di essenzialità e funzionalità dell'emanando testo unico e in ossequio al tenore letterale della disposizione delegante, si è ritenuto di considerare, ai fini del testo unico, esclusivamente le norme che disciplinano il sistema elettorale in senso stretto, ossia il metodo di attribuzione dei seggi alle liste e la proclamazione del sindaco e del presidente della provincia, escludendo, quindi, le norme che ineriscono al procedimento elettorale in senso stretto;
ordinamento del personale degli enti locali: il principale problema di questo settore particolarmente complesso è dato dalla eterogeneità delle fonti. Al fine di conferire sistematicità al testo unico si è ritenuto di inserire le disposizioni legislative che si riferiscono esclusivamente al personale degli enti locali, mentre le restanti disposizioni, relative tanto agli enti locali quanto ad altre amministrazioni pubbliche, sono state soltanto in alcuni casi e parzialmente riprodotte, senza che ciò abbia importato l'abrogazione delle fonti originarie;
segretari comunali e provinciali: la normativa di settore è stata radicalmente riordinata con la legge n. 127/1997 e con il successivo regolamento di attuazione di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 465 dello stesso anno. In ossequio ai criteri metodologici generali, le norme comprese in quest'ultimo, essendo di natura regolamentare, sono state escluse dal testo anche se dotate di forza abrogante della normativa di rango primario;
finanza locale: premesso che è stata assunta a base dell'articolato la normativa recata dal decreto legislativo n. 77 del 1995, coordinato con le norme di principio della legge n. 142 del 1990 nonché con la normativa di specie sopravvenuta (in particolare il decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446), si è ritenuto di recepire nel testo unico tutto il complesso di tali disposizioni costituendo esse un corpus già di per sè organico e aggiornato.
Nel suo complesso, il testo unico, è costituito da 275 articoli ed è suddiviso in quattro parti, articolate a loro volta in titoli e capi:
parte I (ordinamento istituzionale), che comprende sei titoli (disposizioni generali, soggetti, organi, organizzazione e personale, servizi ed interventi pubblici locali, controlli);
parte II (ordinamento finanziario e contabile), costituito da otto titoli (disposizioni generali, programmazione e bilanci, gestione del bilancio, investimenti, tesoreria, rilevazione e dimostrazione dei risultati di gestione, revisione economico-finanziaria, enti locali deficitari o dissestati);
parte III (associazioni degli enti locali);
parte IV (disposizioni transitorie e abrogazioni).
Si segnala in particolare che, per effetto della riunione e del coordinamento, le abrogazioni sancite dall'art. 274 incidono su ben 44 leggi; alcune di esse, come il testo unico del 1934 e la legge n. 142/1990, sono state abrogate nella loro interezza.
Mi auguro vivamente che il testo unico possa contribuire al rafforzamento delle strutture pubbliche locali ed al miglioramento del rapporto con i cittadini, unici e privilegiati utenti delle pubbliche funzioni. È infatti nelle autonomie locali che si trovano i protagonisti della nuova organizzazione istituzionale e civile dello Stato.
Per questo motivo il testo unico, che entra in vigore entro quindici giorni dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (e cioè il 13 ottobre 2000), richiederà uno sforzo ed un impegno particolare di analisi e di applicazione nella pratica quotidiana d'ufficio da parte di tutte le amministrazioni locali.
L'amministrazione civile dell'Interno, nella tradizionale opera di collaborazione da sempre svolta, si rende pertanto pienamente disponibile come momento propulsivo di conoscenza e di approfondimento a favore degli enti locali, oltre che per la soluzione dei quesiti e delle problematiche interpretative che verranno rappresentate.
Le SS.LL. sono pregate di comunicare il contenuto della presente circolare a tutte le amministrazioni locali ricadenti nel rispettivo territorio provinciale, evidenziando espressamente nell'occasione il ruolo di servizio istituzionale che le Prefetture potranno svolgere a loro favore nell'applicazione di questo importante strumento normativo, che rappresenta un segnale importante del mutamento della società italiana e del conseguente cambiamento della pubblica amministrazione.
Il Ministro: Bianco