Cir Fin  30 7 99 n 164 T
Indennizzi occupazione abusiva immobili  demaniali
Roma, in data 30.07.99 
DIPARTIMENTO Territorio  Circolare n.164 
Il Consiglio di Stato, con parere reso nell'adunanza della terza sezione il 25 maggio 1999 n. 694, confermando l'orientamento prevalente della dottrina e della giurisprudenza nonché della stessa Avvocatura Generale dello Stato e ponendo fine ad incertezze interpretative a cui avevano dato luogo le disposizioni contenute nel D.Lvo n. 237/1997, ha ribadito che presupposto per l'iscrizione a ruolo delle entrate derivanti dall'utilizzo dei beni immobili dello Stato é l'esistenza di un titolo avente efficacia esecutiva (nella fattispecie: contratto, sentenza di condanna passata in giudicato). 
Pertanto, le somme dovute a titolo di risarcimento danni per abusiva occupazione di beni demaniali e patrimoniali non possono essere riscosse tramite ruolo poiché, in tal caso, é assente il titolo esecutivo che conferisce al credito certezza, liquidità ed esigibilità. 
Al riguardo gli uffici dovranno necessariamente attivare, tramite l'Avvocatura di Stato, il giudizio ordinario di cognizione per conseguire il risarcimento del danno. La sentenza definitiva di condanna costituirà titolo per l'iscrizione al ruolo delle somme ivi quantificate. 
Diverso é invece il caso di "occupazione abusiva" conseguente alla scadenza di un titolo legittimante l'utilizzazione e non rinnovato nel quale é quantificato l'ammontare del canone dovuto dall'utilizzatore del bene. 
In questa ipotesi l'Avvocatura Generale dello Stato, con parere reso in data 13 marzo 1999 n. 25679, ha precisato che "anche dopo l'entrata in vigore del D.Lgs 237/97 andrà emessa ingiunzione ex TU 639/1910; non - però - quale atto per procedere alla riscossione nelle forme di cui al RD citato (o del codice di procedura civile), bensì quale titolo esecutivo legittimante la successiva formazione del ruolo (titolo esecutivo del concessionario). In ogni ingiunzione emessa a tal fine dovrebbe appunto precisarsi che viene emessa per procedere ad iscrizione a ruolo e non per procedere ad esecuzione diversa da quella tramite concessionario". 
Il medesimo Organo legale ha inoltre puntualizzato che tramite concessionario possono riscuotersi anche somme maturate prima dell'1.1.98. 
É utile in questa sede richiamare l'attenzione sul fatto che "nell'ipotesi di risarcimento per l'occupazione abusiva di un bene demaniale, la determinazione del relativo indennizzo non va effettuata mediante l'applicazione dei criteri fissati dall'ordinamento positivo per la determinazione dei canoni per la concessione in uso di beni demaniali o per la locazione di immobili urbani, atteso che questi attengono a godimenti di un bene (demaniale o patrimoniale) legittimi perché fondati su un valido titolo" (Consiglio di Stato parere del 28.8.1993). Conseguentemente la quantificazione degli indennizzi dovrà ricomprendere sia i canoni di mercato sia il danno emergente. Nel caso in cui siano state realizzate opere abusive su cespiti statali, l'indennizzo deve tenere conto anche delle opere realizzate abusivamente. 
Nell'ambito del contesto normativo sopra descritto assume decisiva rilevanza, per la tutela degli interessi erariali e per evitare eventuali prescrizioni del credito, che la determinazione dei canoni e degli indennizzi e la riscossione degli stessi sia puntuale e tempestiva. 
Per quanto concerne in particolare modo la fase relativa alle procedure finalizzate alla riscossione, considerata l'intervenuta soppressione dei servizi di cassa operanti presso gli Uffici del Registro, si ritiene necessario che nell'ambito degli uffici del Territorio, subentrati nelle competenze, sia costituita specifica sezione con il compito di curare gli adempimenti necessari alla riscossione delle entrate patrimoniali, avvalendosi, per la circostanza, del personale proveniente dai citati Uffici del Registro. 
In ogni caso presupposto fondamentale, non solo della corretta ed efficace gestione dei beni dello Stato ma anche della certezza del credito e della sua esazione, é l'esistenza di un titolo valido legittimante la utilizzazione del bene: locazione o concessione. 
Criteri di individuazione del concessionario o locatario. 
L'articolo 3 del Regio Decreto n. 2440/1923 come sostituito dall'articolo 2 del D.P.R. n. 627/1972, prescrive che i contratti dai quali derivi un entrata per lo Stato debbono essere preceduti da pubblici incanti. 
Tale principio generale che risponde all'esigenza della trasparenza, pubblicità e correttezza dell'azione amministrativa deve essere contemperato, nel caso di gestione dei beni immobili dello Stato, con la necessità di evitare al conduttore un eccessiva incertezza nella disponibilità del bene nel tempo, da cui deriva una scarsa appetibilità sul mercato del bene stesso, una minore entrata per l'Erario ed inoltre un rilevante contenzioso ed un appesantimento dei procedimenti. Tale situazione inibisce, peraltro, ogni propensione ad investire nella conservazione e valorizzazione del bene in uso da parte del concessionario o locatario. 
La stessa Corte dei Conti sezione del controllo, nell'adunanza dell'8 aprile 1999, con deliberazione n. 32/99 modificando l'orientamento negativo finora assunto in merito alla possibilità di rinnovi di concessioni ritenendo imprescindibile l'esperimento delle procedure di evidenza pubblica per la scelta del concessionario, ha viceversa registrato il decreto n. 13197/97 in data 3.10.1997 dell'Ufficio del territorio di Campobasso concernente il rinnovo della concessione di terreno demaniale, sito in agro di Termoli. Il predetto Consesso, infatti, ha sostanzialmente riconosciuto fondate le argomentazioni prodotte dall'Ufficio del territorio che evidenziavano la sussistenza in favore del concessionario del diritto di insistenza ossia di un interesse legittimo al rinnovo della concessione da parte della Pubblica Amministrazione, quant'anche il contratto sia scaduto da lungo tempo. 
Da tale orientamento non può certamente trarsi la conclusione di una indiscriminata e generalizzata possibilità di rinnovo delle concessioni e locazioni, rinnovo che deve essere invece valutato alla luce di precisi criteri e presupposti. 
Quindi gli Uffici periferici dovranno attenersi, nella scelta del contraente alle seguenti indicazioni con la precisazione che le stesse non riguardano la materia degli alloggi assegnati agli impiegati dello Stato in servizio né le utilizzazioni assoggettate a leggi speciali (390/1986): 
a) Immobili liberi: dovranno essere esperite le procedure di evidenza pubblica (asta pubblica e licitazione privata) a cui va assicurata la massima pubblicità e trasparenza. Pertanto, come previsto per le vendite (circolare n. 172/T), anche le gare riguardanti le concessione o locazioni di immobili vanno inserite sul sito Internet con le stesse modalità previste nella richiamata circolare. A tal fine sono in fase di ultimazione le relative procedure informatiche che appena definite verranno inviate, via e-mail, alle Direzioni Compartimentali con le dovute specifiche tecniche. 
b) Immobili utilizzati con titolo valido scaduto o in scadenza: 
1. Concessioni: la scelta di procedere al rinnovo dell'atto dovrà essere effettuata previa verifica: 
- del comportamento tenuto dall'utilizzatore (adempimenti degli obblighi contrattuali, regolare pagamento del canone, effettuazione delle opere di manutenzione previste); 
- dell'esistenza di altri soggetti pubblici o privati interessati alla concessione; 
- della possibilità concreta di una migliore valorizzazione del cespite attraverso un uso più redditizio comunque conforme con la destinazione urbanistica e di piano regolatore, ovvero attraverso la sua alienazione. 
Resta inteso che all'atto del rinnovo il canone dovrà essere ricontrattato e aggiornato ai valori di mercato attuali e dovrà comprendere anche le migliorie o addizioni apportate al cespite da intendersi acquisite a titolo gratuito allo Stato. 
2. Locazioni: pur vertendosi nell'ambito dell'attività privatistica della Pubblica Amministrazione per cui il rinnovo é disciplinato dalle norme vigenti in materia di contratto di locazione, é comunque opportuno anche nella fattispecie procedere alla verifica dei presupposti sopra richiamati. 
Stante, come sopra accennato l'importanza di una regolarizzazione contrattuale dell'uso dei beni immobili dello Stato é necessario istituire nell'ambito dell'Ufficio del Territorio una specifica sezione avente il compito di curare l'attività relativa alla stipula dei contratti (locazioni, concessioni, alienazioni, acquisti, permute, etc.). 
c) Immobili utilizzati in assenza assoluta di titolo: 
Per le occupazioni attuate in carenza assoluta di titolo si ribadisce che gli Uffici dovranno porre in essere ogni azione a tutela del bene (ordinanza di sgombero, instaurazione del giudizio per il rilascio del bene, risarcimento del danno), non mancando di interessare l'Autorità giudiziaria ove ricorrano gli estremi dei reati previsti dagli articoli 631, 632 e 633 del codice penale. 
Le Direzioni Compartimentali in indirizzo dirameranno con la massima sollecitudine la presente circolare agli Uffici periferici di competenza e si attiveranno affinché sia data attuazione alle disposizioni con la stessa impartite.